法治*府研究院
为纪念行*复议法实施二十周年，中国法学会行*法学研究会、中国*法大学法治*府研究院和《中国法律评论》共同发起了“推进中国法治进程十大行*复议案例”评选活动。评选活动分为三个阶段：第一阶段经过行*机关、专家学者、社会公众的广泛提名推荐，共有95件具有代表性的行*复议案件进入初评环节。第二阶段通过专家通信评审的方式，在95件行*复议案例中遴选出了30件对行*复议制度发展具有推动性的案件。第三阶段通过专家集中评审的方式，最终产生了“推进中国法治进程十大行*复议案例”
案例目次
1.某建设公司诉永州市人民*府会议纪要案(点评专家：王周户)
2.白某诉苏州市教育局不依法履职案（点评专家：湛中乐）
3.霍某诉河西区市场监督管理局撤销告知书案（点评专家：方世荣）
4.臧某等诉宿迁市人民*府未履行被征地农民社会保障职责案（点评专家：周佑勇）
5.方某诉广州住房公积金管理中心颁发《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》案（点评专家：董皞）
6.孙某等诉河北省某市人力资源和社会保障局工伤认定纠纷案（点评专家：章剑生）
7.马某诉安徽省人民*府土地征收案（点评专家：王敬波）
8.某公司诉白山市人民*府颁发《建设用地批准书》案（点评专家：谭宗泽）
9.某经济合作社诉原中山市国土资源局颁发《国有土地使用证》案（点评专家：杨伟东）
10.李某诉临猗县人民*府公开招聘事业单位工作人员案（点评专家：曹鎏）
“推进中国法治进程十大行*复议案例”
1.某建设公司诉永州市人民*府会议纪要案
1.行*执法机关要正确把握行*监督与民事合同行为边界；
2.会议纪要外部化后属于行*复议范围。
年8月，申请人某建设公司（以下简称申请人）中标永州市一段道路工程项目，并与第三人签订施工合同，因征地受阻等问题，项目未能按期完工。年12月，申请人与第三人签订补充协议，约定调整工程价款和工期，工程边拆迁边施工。由于工期拖延6年，施工环境发生重大变化，如果继续按原约定的爆破技术方案施工将严重威胁周边居民的人身和财产安全。为避免发生安全问题，第三人组织制定并报请被申请人永州市人民*府（以下简称被申请人）批准新的爆破技术施工方案。申请人按新施工方案完成约70%的工程量。年2月，第三人通知申请人暂停施工。同年9月，被申请人召开会议并作出《永州市*府专题会议纪要》（永府阅〔〕52号），会议纪要第1条第3项决定对该项目已完工程进行结算，剩余工程重新招投标，原施工单位在同等条件下可优先考虑。申请人对此不服，向湖南省人民*府申请行*复议。
申请人认为，被申请人的上述决定于法于理无据，请求行*复议机关予以撤销，并责令被申请人督促第三人与申请人继续履行施工合同。
被申请人认为，会议纪要是行*机关的内部文件，未对申请人的权利义务产生实质性影响，不是具体行*行为，不属于行*复议范围；被申请人的上述决定有充分的事实和法律依据；申请人的行*复议申请已超过法定申请期限。
第三人认为，本案属于生效民事合同履行过程中产生的争议，应当按照合同约定通过诉讼途径解决；会议纪要是第三人向被申请人汇报形成的合同履行意见，具有事实和法律依据。
复议机关湖南省人民*府撤销了涉案《永州市*府专题会议纪要》（永府阅〔〕52号）第1条第3项的内容，理由如下。
(一)会议纪要外部化后属于行*复议范围
会议纪要通常在行*机关内部使用，一般不直接影响行*相对人的权利义务，原则上不属于行*复议范围，然而一旦会议纪要外部化，其议定的事项直接作为行*行为的依据并对相对人的权利义务产生影响时，则属于行*复议范围。
(二)申请人耽误法定申请期限有正当理由
由于会议纪要和有关机关没有依法告知申请人申请行*复议的权利、行*复议机关和行*复议申请期限，导致申请人未能自知道该具体行*行为之日起60日内向有管辖权的行*复议机关提出行*复议申请。这种情况，属于正当理由耽误法定申请期限的情形，耽误期间应当依照行*复议法第9条第2款的规定予以扣除。因此，申请人于年3月30日向省人民*府提出行*复议申请，并未超过法定期限。
(三)会议纪要的议定事项超越法定职权
被申请人并非涉案合同的主体，不具备行使合同权利、履行合同义务的资格，其通过会议纪要决定解除申请人与第三人签订的合同，实际上是以行*手段干预合同关系，强制解除合同。因此，被申请人以行*手段强制干预解除合同关系超出其法定职权范围，根据行*复议法第28条第1款第3项规定，应当予以撤销。
让依法行*基本要求“融入”行*运作方式之中
——评某建设公司诉永州市*府会议纪要案
王周户
（西北*法大学法治陕西建设协同创新中心主任、教授、中国法学会行*法学研究会副会长）
在许多行*复议（包括行*诉讼）案件中，一般都是基于会议纪要及其所承（记）载的内容（议定事项）能否作为一种具有法律效力的依据来适用于对某个行*案件的处理，从而对所涉及的相关权利义务内容能否形成有效约束力来进行考虑的。然而本案却是直接将*府机关会议纪要记载事项纳入行*复议范围予以受理和审查并予以撤销，应当说在推进依法行*和加快法治*府建设方面具有极其重要的实践应用价值和标志性意义。
(一)会议纪要事项纳入行*复议属于本案标志性的特征
从原《国家行*机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第9条第12项到后来《**机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第8条第15项，其共同点就是都将会议纪要定位于“记载会议主要情况和议定事项”。
对于会议纪要能否被纳入行*复议（包括行*诉讼）范围进行救济和审查，主要存在两点疑问：一般认为行*复议以具体行*行为作为对象，而会议纪要在性质上属于对会议情况和议定事项的记载，相当于一种纪录资料，既非一种决定性法律文书，也非一种规范性文件，不具备具体行*行为特征和要素；纳入行*复议进行救济的属于外部具体行*行为，而会议纪要在适用领域属于行*组织体制内告知会议内容的，发送对象和领域在行*系统范围内。也许正是考虑为了进一步厘清这两点问题，《条例》就剔除掉了原《办法》中会议纪要适用于“传达会议情况和议定事项”的作用，从而更加明确会议纪要属于具有档案性质的“记载会议主要情况和议定事项”的功能定位。
其实在质疑会议纪要能否进入行*复议范围的看法中存在一个很大的误区，就是将会议纪要作为一种特定的公文形式与会议纪要作为一种载体呈现出来的内容（议定事项）混为一体了。作为一种公文形式，会议纪要主要就是对会议上所讨论的问题及其所达成的共识意见和所形成的处理方法方案的记载，有时记载内容会涉及好几个议定事项，也有时记载的只是某个特定事项（专项会议纪要），起到“立此存照”以备将来有关各方“有案可查”。如果就此种特定公文形式而言，应当属于无法纳入复议事项并进行审查的，因为我们无法想象如何或者有必要对该公文形式本身在审查之后作出“维持”或者“撤销”相关记载会议情况和议定事项的决定，除非（难道）会因为其记载事项不存在或者记载内容错误而予以撤销或者撤销责令重新记载？
同时还应当看到，会议纪要不能简单等同于会议记录，其不是对会议过程以及会议上各种不同观点和看法的记载，其核心是对经研究形成的共识意见及其处理方法、解决方案等会议情况和议定事项的记录。这种议定事项中就某个事项所形成的共识意见和处理方法、解决方案（视会议形成的具体内容来定）可能就是一个行*决定，参会各方都要作为依据和按照要求予以遵守执行和照此办理的。
在此情况下，那些具有决定内容和要求的议定事项，就以会议纪要作为呈现载体成为直接实施依据了，而所议定事项在内容上又是有关涉及公民、法人或者其他组织合法权益的一项处理决定，就应当允许利害当事人依法通过行*复议进行救济。当然，应当指出的是当事人不是对该会议纪要公文本身要求进行复议，而是对通过会议纪要作为载体所反映和体现出来的议定（决定）事项行为及其内容申请复议。因为该议定（决定）事项行为就是一个影响当事人权益的行*行为，而会议纪要属于反映和证明该行*行为存在的载体。
回到本案来看，复议机关是以永州市人民*府《专题会议纪要》（永府阅〔〕52号，以下简称52号会议纪要）为受理事项，以52号会议纪要第1条第3项决定内容为审查对象，经过审查后以“撤销被申请人《专题会议纪要》（永府阅〔〕52号）第1条第3项内容”作出行*复议决定的。可以看到，由于当事人不服而申请复议的并不是整个52号会议纪要，而是该会议纪要作为载体所呈现出来的第1条第3项决定内容（即该项具体行*行为），因为会议纪要其他内容属于与当事人无关的事项。由于被申请人在会议上作出了具有实质处理决定内容的行*行为，但却并未就该事项决定内容形成一个专门独立的行*决定文书，而是以52号会议纪要作为载体予以呈现。
在此情况下，没有了体现和承载该决定内容及其行为的专门行*决定文书，复议机关也就只能以52号会议纪要为复议事项受理的“抓手”，但复议机关也很清楚实质上不是以52号会议纪要而是以其中所体现和承载的第1条第3项决定内容为审查对象的，因而行*复议决定书在审查范围和事实以及作出复议决定的理由及其决定等方面均是围绕52号会议纪要第1条第3项决定内容（具体行*行为）进行的。应当说这是复议机关在无奈之下的一种技术处理方法，值得肯定。
复议机关认定52号会议纪要第1条第3项决定内容依法属于行*复议受案范围的理由，就是会议纪要在形式上属于行*机关内部公文，但其中第1条第3项决定内容已经外部化且客观上也产生了影响申请人合同权益的实际效果，应当说“透过现象看本质”，很好地抓住了行*复议应当受理的具体行*行为是那种属于产生影响甚至侵犯行*相对人合法权益效果的行*职责权限行为，而非只是符合规范要求形式的典型性具体行*行为。
同时应当指出的是判断是否属于外部行*行为，应当以行*行为是否已经成立和内容方面是否涉及行*相对人权益为标准。因为行*行为成立后就具有了公定力和既定力，而涉及行*相对人权益就说明了内容本身具有外部性，属于外部行*行为。至于程序上是否已经对外公开或者向行*相对人送达以及是否已经产生了实施效果，都不能成为确定的标准和依据。
(二)发挥行*复议优势推动依法行*彻底“融入”行*运行方式之中
一方面，作为特定公文形式的会议纪要反映和体现了*府机关在履行*府职能和实现行*管理过程中所具有的特殊作用，应当承认和尊重这种行*运行方式的特殊地位和重要性。另一方面，在法治*府建设目标下，也要让行*运行方式遵循法治精神和符合依法行*的基本要求。因此，要更好推进依法行*和建设法治*府，就要既“懂”法治、“懂”依法行*基本要求、“懂”法治*府建设内涵，又要“懂”*府、“懂”*府体制机制、“懂”行*运行方式及其特点。
行*复议机关作为上级行*机关，具有以下特殊优势：掌握行*管理的专业性行业性，熟悉行*运行方式和特点；基于行*隶属关系，拥有领导权以及有权“改变或者撤销”下级行*机关“不适当的决定、命令”；承担着行*执法以及保障正确适用相关法律制度的职责。也正是拥有这样的基础优势，行*复议法律制度就赋予了行*复议机关“防止和纠正违法的或者不当的具体行*行为”的职责权限。
在本案中，被申请人在答复中称会议纪要属于内部文件且内容只具有指导意义，不直接改变和影响工程合同双方依照合同法履行及解决争议等法律制度上的应然性为理由，但基于在行*运行方式实践中会议纪要却“行实质性影响和改变之实”的实然性事实，突破有关会议纪要文书的形式规定而进入实质审查，查清并把握住本案是行*机关在缺乏市场观念、合同意识、法治思维与法治方法下滥用行*权而作出的任性决定行为，准确解读案件中的法律关系并依法作出了撤销52号会议纪要第1条第3项决定内容，做到了依法行*基本要求为“法治底线”在行*运行方式中的坚守和适用，彰显了行*复议机关以及行*复议制度的特殊优势。
本案也相应带来了应当进一步思考的问题，就是如何将具有原则性概括性规范性的有限的法律概念及其规定有效解读并适用于广泛、复杂的行*运行方式及其行为之中，反过来将具有很强专业性特殊性的行*运行方式上升到依法行*基本要求之中予以应有的定位和评价，真正实现“法治”与“行*”的相互融合，行*复议制度可能具有更为特殊的推动与保障作用。
2.白某诉苏州市教育局不依法履职案
1.判断行*机关的法定职责应采用实质审查标准；
2.不完全履行或拖延履行也是不作为。
年3月至4月，申请人白某（以下简称申请人）多次通过电话、电子邮件、”便民服务平台、面谈等途径向被申请人苏州市教育局（以下简称被申请人）反映其女儿小白(苏州某国际学校小学二年级学生，该校系被申请人代管的民办学校)在学校遭受校园欺凌，要求被申请人按照教育部等十一部门联合印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《综合治理方案》）进行处理。
被申请人接到反映后，开展了一系列工作，包括要求学校提供情况说明、进行现场调查、督促学校带申请人女儿看病和劝导申请人女儿回校上课、组织并指导学校及双方家长进行调解、向上级部门作出汇报等，也通过电话、网络及面谈的方式给出了相关的处理意见。复议过程中还协调白某和学校就民事赔偿达成了调解协议。被申请人认为其已按照《学生伤害事故处理办法》进行了处理，承认未按照《综合治理方案》的规定处理此事。
白某认为被申请人未按照《综合治理方案》的规定成立调查组对事件是否属于校园欺凌进行认定，构成不作为，故申请行*复议。
苏州市人民*府作出〔〕苏行复第53号《行*复议决定书》，责令被申请人履行职能。理由为：复议机关认为，教育部等十一部门联合印发的《综合治理方案》对各地教育行*部门在处置学生欺凌事件方面的职责进行了明确规定，被申请人应当按照该方案履行相应职责。教育行*部门负责对学生欺凌治理进行组织、指导、协调和监督，是学生欺凌综合治理的牵头单位。该治理方案对各级教育行*部门提出了履职要求。
本案中，白某自年3月13日起多次通过电话、电子邮件、“”便民服务平台等方式向被申请人反映其女儿在学校受到同学伤害，上述过程系投诉举报。年4月13日，申请人至被申请人处当面沟通并提出处理要求，系申请人向被申请人提出履行职责申请。被申请人在接到白某的投诉举报与申请人的履行职责申请后，确已开展了大量工作，进行了相应的调查、指导、协助处理，并促使学校与申请人达成了协议。但被申请人的组织、指导、协调、监督未能按照《综合治理方案》的规定进行，未对案涉学校的处理结果提出明确的确认或者启动复查，构成未全面正确履行职责。
不履行法定职责案件中“法定”与“不履行”的界定——评白某诉苏州市教育局不依法履职案
湛中乐
（北京大学法学院教授、中国法学会行*法学研究会副会长）
本案是一起典型的校园欺凌案件。校园欺凌是近年来受到比较多社会
